民国时期的矿产资源法律制度总体看来促进了当时社会经济的发展, 但在具体实施过程中也存在一些问题。总结其中的不足, 吸取其中的优点, 以史为鉴, 对我国当前矿产资源法的制定具有一定的积极意义。
3.1 矿业政策缺乏强大的后盾
“经济政策能不能发生效果, 就要看政治力量是否健全, 没有政治力量就没有经济力量, 没有政治力量就无所谓经济政策。”[4]不健全的政治力量会使制度的实施大打折扣。中华民国时期是中国社会多种性质政府和多种形式政治制度并存的历史发展阶段, 政局动荡不安、内战不止, 矿产资源法律制度在实施过程中显示出了明显的时代局限性。如《矿业法》虽然对外商投资进行了明确的限制, “公司股份总额过半数应为中华民国人所有;公司董事过半数以上应为中华民国人;公司董事及总经理等职应以中华民国人充任”, 但是外国人凭借着强大的政治、经济、军事背景与实力, 以及不平等条约的保护, 在矿权的取得、矿产开采与经营方面, 享有远比中国人有利的地位。这与制度制定的预期背道而驰。黑格尔曾经说过:“独立自主是一个民族最基本的自由和最高的荣誉。”[5]可见, 政策的良好执行需要完全独立自主的环境, 即需要强大的国家机器作为后盾, 安全和平的国内环境对矿业的发展会起到推动作用, 反之, 动荡的社会环境对其将起到阻碍作用。
3.2 缺乏保护资源与生态环境的立法宗旨
《矿业条例》和《矿业法》两部法律制度都是在中华民国建国初期制定的。在当时特殊的历史背景下, 经济发展相对落后, 两部法律制度都是以充分开发利用矿产资源发展经济为目的的, 无暇顾及对矿产资源以及生态环境的保护。因此, 法律制度中没有体现保护矿产资源可持续利用与生态环境的立法宗旨, 矿业生产经营在这方面存在的弊端已经显现, 如资源委员会早在1927年派人在江西等地对钨、锑的产运销状况进行调查时发现矿区缺乏统一的管理, 开采方法落后, 造成了矿产资源的严重浪费[3]。可以看出当时对矿产资源的开采是以严重的资源浪费和环境污染为代价的, 对环境保护在当时成了一种奢求。马斯洛的需要层次理论指出:人类在尚未满足低层次的需要时不可能追求更高层次的需要。发展是人类亘古不变的追求, 但在发展经济的同时也不能忽视对环境的保护。由米都斯领导的队伍完成的《增长的极限》报告以蔑视物质增长的神话故事的口吻告诫世人说:不惜一切代价, 用倍增的速度, 去求取经济增长, 那是得不偿失的。
3.3 第三方监督机构缺乏独立性
建立环境监督机制是保障矿业安全的有效措施。民国时期矿产资源法律制度中设有矿业警察, 也称矿场警察。矿场警察的费用由矿商负担, 其职责是维护矿场秩序和安全, 并负责检查、处理违反矿规及妨害治安等事项, 但不得干预地方事务。对于矿区内发生的事件, 矿业警察官署应与矿业公司接洽办理, 并应对普通警察官署在矿区内外的调查或执行任务给予协助[6]。矿业警察的设置对当时矿业的发展起到了一定的积极作用, “以为仍有必要专设矿业警察, 以谋矿业之发展。”[6]但由于矿业警察的经费全部由矿业公司负担, 而每个人都是自己经济利益最大化的追逐人, 大部分矿业权人会为了自身利益而对安全生产存有侥幸心理并置环境破坏于不顾。因此, 只有极少数矿业公司设有矿业警察所。可以看出矿业警察是依附于矿业公司而生存, 矿业警察也会考虑到自身的利益而不能或不愿充分行使其监督职责, 即使设有矿业警察所, 也会因利益因素使其形同虚设, 法律制度的相关规定也如同一纸空文。
独立性是第三方监督机构能够充分行使其职能的基本保障, 因此, 矿业警察应该不仅要求独立于矿山企业与相关的矿产管理部门, 而且在利益关系上还与之保持距离, 是非营利性组织, 对相关部门违法行为的处理情况进行监督, 并有权加大对失职的安全生产监管部门监管失职的惩罚力度, 使之不敢不履行职责, 完全脱离“既是运动员又当裁判员”的境地。如此, 矿业会朝着更加健康的方向发展。
3.4 不断修改完善法律制度, 与社会发展相应
经济基础决定上层建筑, 上层建筑的变化都是适应经济基础发展的要求而发生的。法律制度作为上层建筑的一种, 应随着社会发展的需要不断完善矿产资源法律制度的内容, 做到与时俱进, 使之能够适应不断发展的经济状需要。《矿业法》1930年颁布至1949年的时间里, 已经进行了9次修正 (包括两次微小的改动) 。每次都对其中个别条款加以修正, 改动虽然不是太大, 但都反映了当时社会经济发展的需求。如对矿质种类的修改, 矿质随着勘探不断更新, 在修改过程中以补充的形式添加, 包括新发现的矿质和需要禁止探采的矿质。又如民国三十六年的第7次修改, 将第一百零八条的“处三年以下之有期徒刑或三千元以下之罚金”修改为“处三年以下之有期徒刑拘役或三十万元以下之罚金。”其法条中也有许多适应社会发展需要的内容从开始颁布就一直沿用着, 显示出了法律的稳定性。这种使颁布的法律制度能与社会发展的需要相适应的做法, 能够妥善处理好矿产资源法律制度的稳定性与变革性的关系, 这对当时矿产资源市场的发展具有较大的促进作用。
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